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行業(yè)動態(tài)

盛松成等:為什么基建投資能成為穩(wěn)增長的重要抓手?

來源: 發(fā)布日期:2022/2/19 11:52:00

 基建投資已成為2022年我國穩(wěn)增長的重要抓手。去年固定資產(chǎn)投資中,房地產(chǎn)、基建和制造業(yè)投資分別占24%、25%和32%。制造業(yè)投資雖然回暖,但容易受外需擾動。由于疫情的風(fēng)險,以及由此導(dǎo)致的就業(yè)和收入恢復(fù)緩慢,消費復(fù)蘇尚需時日;ㄍ顿Y的可控性較強,可以在較短時間內(nèi)推動經(jīng)濟(jì)企穩(wěn)、改善市場預(yù)期。

目前我國基建投資有不少項目儲備。我國人均基礎(chǔ)設(shè)施資本存量只有發(fā)達(dá)國家的20%-30%,且城鄉(xiāng)、區(qū)域發(fā)展差距仍然較大,不應(yīng)低估我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的潛力。今年地方政府專項債發(fā)行前移,同時還有以前年度財政結(jié)余資金、政府引導(dǎo)基金、城投債等多種資金來源,基建投資資金也是比較充裕的。

基建投資應(yīng)配合我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的大方向。新基建與傳統(tǒng)基建相結(jié)合才能穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)基本盤。我國“十四五”規(guī)劃綱要提出的很多重大項目既涉及新基建,也包括傳統(tǒng)基建,兩者是相互融合的。2021年12月召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議明確提出,要適度超前開展基礎(chǔ)設(shè)施投資。

應(yīng)正確認(rèn)識基建投資在穩(wěn)增長中的關(guān)鍵作用。基建當(dāng)然要講究效益,但是基建的效益不能只看直接的效益,還要看它的帶動效益;不能只看它的短期效益,還要看它的長期效益;不能只看它的局部效益,還要看它的全局效益。

今年基建投資增速或達(dá)5%以上

根據(jù)近期各地政府工作報告中提出的2022年主要經(jīng)濟(jì)目標(biāo),絕大多數(shù)省份將GDP增速目標(biāo)設(shè)定在5.5%至7%之間,其中經(jīng)濟(jì)總量位列全國前三甲的廣東、江蘇、山東均將目標(biāo)設(shè)置在5.5%上下。我國GDP前兩年平均增速為5.1%,若今年經(jīng)濟(jì)增長5.5%,將比去年提高0.4個百分點。今年出口較難維持前兩年的高增長,消費增速也較難大幅提升,投資增長至少需要彌補0.4個百分點的缺口。

我們根據(jù)2017年我國固定資產(chǎn)投資額及歷年同比增速計算了我國固定資產(chǎn)投資額。這一投資額與GDP中的固定資本形成總額相比,得到2019和2020年固定資本形成占固定資產(chǎn)投資比例分別為57.15%和56.98%,均值為57.07%。據(jù)此計算,2021年基建投資固定資本形成至少為87,207.28萬億元,占當(dāng)年GDP(不變價)的比例至少為8.39%。也就是說,在不考慮乘數(shù)效應(yīng)(基建投資拉動就業(yè)、收入和消費等)的情況下,按照不變價計算,基建投資增速每提高1個百分點,將至少帶動GDP增速提升0.08個百分點。2022年經(jīng)濟(jì)要實現(xiàn)5.5%的增速(即比2021年提高0.4個百分點),基建增速至少應(yīng)提高至5.4% ,至少比2021年多投資8280億元。如果考慮出口超預(yù)期下行的風(fēng)險,則需要的基建投資增速將更高。

值得注意的是,固定資產(chǎn)投資中有較大部分是土地出讓金,而土地出讓金不計入GDP。在基建投資固定資本形成中,由于公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等土地交易成本相對較低,所以上述57.07%的轉(zhuǎn)化比例實際上低估了基建投資對資本形成總額的貢獻(xiàn)。據(jù)有關(guān)研究,2019年湖南省全省土地出讓金相關(guān)支出1926.7億元,其中大部分用于征地、拆遷補償及土地開發(fā);ㄏ嚓P(guān)的土地支出主要包括“城市建設(shè)支出”和“農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”兩項,合計176.6億元,占湖南省全部土地出讓金相關(guān)支出的9.2%。假設(shè)全國土地出讓金相關(guān)支出中用于基建的比例也為9.2%,那么2019年全國土地出讓金相關(guān)支出中用于基建的是6679.09億元,僅占當(dāng)年基建投資規(guī)模的4.43%,這一比例顯然低于房地產(chǎn)投資和一般制造業(yè)投資中的土地支出。

我們模擬了不同轉(zhuǎn)化比例下,今年我國基建投資所需規(guī)模。以2017年為基期,計算得到2021年基建投資額為152,814億元,2021年GDP不變價為1,039,653.9億元。假設(shè)基建投資轉(zhuǎn)化成基建投資固定資本形成額的比例分別為60%、70%和80%,那么今年經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)5.5%的增速,即比去年提升0.4個百分點,今年基建投資需分別比去年多7924.32億元、6934.17億元和6191.56億元。

基建投資項目儲備充足

從項目端看,發(fā)改委要求提前申報專項債項目。截至今年2月12日,我國PPP項目投入建設(shè)和運營階段的有1831個,投資額為2.72萬億元;還有總投資額高達(dá)8.33萬億元的儲備項目有待投入建設(shè)運營,其中1641個項目處于必要性和可行性論證階段,1151個項目處于實施方案審查階段,3164個項目處于社會資本方遴選階段。

今年1月10日國務(wù)院常務(wù)會議指出,加快推進(jìn)“十四五”規(guī)劃綱要確定的102項重大工程項目和專項規(guī)劃重點項目,聚焦“兩新一重”新型基礎(chǔ)設(shè)施、新型城鎮(zhèn)化等重大項目和補短板領(lǐng)域有效投資。這些投資包括了新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)(以下簡稱“新基建”)、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、交通、水利等重大工程建設(shè)等。

據(jù)有關(guān)資料,2020年我國在新基建重點領(lǐng)域投資約達(dá)1萬億元。值得注意的是,相較于傳統(tǒng)基建,新基建對上下游以及相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈的拉動作用更大。例如,5G網(wǎng)絡(luò)建設(shè)對數(shù)字經(jīng)濟(jì)、信息經(jīng)濟(jì)發(fā)展的帶動效應(yīng)較強,有利于培育經(jīng)濟(jì)新動能。從各省市政府工作報告看,2022年,我國有21個地區(qū)將推動5G建設(shè)與布局等工作,8個地區(qū)明確規(guī)劃了年內(nèi)新建5G基站的數(shù)量,合計已達(dá)約27.6萬個。隨著新基建在基礎(chǔ)設(shè)施投資中的占比逐步提升,它將通過上下游聯(lián)動效應(yīng),進(jìn)一步帶動新型制造業(yè)和服務(wù)業(yè)投資。

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)近年來快速推進(jìn)。“十四五”期間,我國常住人口城鎮(zhèn)化率要提高到65%。我國發(fā)展不平衡不充分問題仍較突出,城鄉(xiāng)、區(qū)域發(fā)展差距較大,基礎(chǔ)設(shè)施和民生領(lǐng)域尚有許多薄弱環(huán)節(jié),補短板投資空間廣闊。據(jù)發(fā)改委統(tǒng)計,截至今年2月12日,PPP項目投資中,城市基礎(chǔ)設(shè)施項目多達(dá)3031個,投資額達(dá)45379億元。

我國交通運輸項目儲備也很豐富。城際鐵路、市域(郊)鐵路建設(shè)以及沿邊抵邊公路建設(shè),城市間高速公路建設(shè),無人駕駛車輛試點應(yīng)用所需的城市老路改造升級,以及城市軌道交通線建設(shè)等,都需要基建投資。“十四五”規(guī)劃綱要指出,要新增城際鐵路和市域(郊)鐵路運營里程3000公里,新增城市軌道交通運營里程3000公里,新改建高速公路里程2.5萬公里,新增民用運輸機場30個以上,推進(jìn)120 個左右國家物流樞紐建設(shè)。

“十四五”規(guī)劃綱要指出,要加快重大引調(diào)水、供水灌溉和防洪減災(zāi)等國家水網(wǎng)骨干工程建設(shè)。去年我國共有26個。▍^(qū)、市)遭受洪澇災(zāi)害。去年7月份國務(wù)院部署加快實施2020-2022年重點推進(jìn)的150項重大水利工程建設(shè),主要包括防洪減災(zāi)、水資源優(yōu)化配置、灌溉節(jié)水供水、水生態(tài)保護(hù)修復(fù)、智慧水利等5大類,工程總投資超過1萬億元。還有農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè),我們在這方面欠賬不少。農(nóng)村供水工程維修養(yǎng)護(hù)、水資源有效利用,以及城鎮(zhèn)污水處理和水生態(tài)修復(fù)等方面也需要加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

適度超前開展基礎(chǔ)設(shè)施投資

適度超前開展基礎(chǔ)設(shè)施投資是去年12月份中央經(jīng)濟(jì)工作會議明確提出的要求。這方面有不少成功經(jīng)驗。例如,中國高鐵網(wǎng)絡(luò)舉世矚目,極大推動了我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展,也改善了人民生活。有大量的研究揭示了我國高鐵網(wǎng)絡(luò)的經(jīng)濟(jì)效應(yīng),包括高鐵通車推動城市間經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展、提高工業(yè)企業(yè)勞動生產(chǎn)率、改善企業(yè)出口結(jié)構(gòu)、促進(jìn)服務(wù)業(yè)繁榮等。這些影響超出了人們對基礎(chǔ)設(shè)施投資的直觀感受,也顯著提高經(jīng)濟(jì)潛在增速。

與國外歷經(jīng)多年形成全國性的基礎(chǔ)設(shè)施有所不同,中國高鐵網(wǎng)絡(luò)大面積鋪開是在短時間內(nèi)完成的。與長期逐步形成的經(jīng)濟(jì)網(wǎng)絡(luò)相比,短時間內(nèi)形成一個巨大網(wǎng)絡(luò)降低了多種交易費用,由此釋放的經(jīng)濟(jì)潛力也更大。因此,基建投資不能只看直接的效益,還要看它的帶動效益;不能只看它的短期效益,還要看它的長期效益;不能只看它的局部效益,還要看它的全局效益。

目前基建投資資金充裕

從資金端看,我國財政連續(xù)兩年結(jié)余。據(jù)有關(guān)測算,目前有超過5萬億元資金可以預(yù)留到以后年份使用。財政部已提前下達(dá)今年1.46萬億元專項債額度,并明確今年專項債將重點用于交通基礎(chǔ)設(shè)施、能源、農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保等9個大方向。今年1月份地方政府債券共計發(fā)行6989億元,比上年同期增長約93%,并且與往年不同的是,其中大部分是新增債券(5837億元),新增資金將全部用于重大項目投資。1月份新發(fā)行的新增債券中有4844億元專項債,占財政部提前下達(dá)額度的三分之一,占1月份發(fā)債總額的69%左右。

財政部還明確專項債發(fā)行準(zhǔn)備工作要“早”,發(fā)行時機要“準(zhǔn)”,資金使用要“快”。今年地方政府專項債發(fā)行比往年大大提前,并能盡快形成實物工作量。不少省份首批重大項目集中開工的時間大幅提前。根據(jù)各地發(fā)改委披露的信息和公開資料,四川、廣西、浙江項目開工較去年提早了2個多月,廈門、江蘇、河南、安徽等地也在元旦假期剛一結(jié)束就迎來了首批重大項目集中開工。

此外,政府引導(dǎo)基金迎來了新一輪發(fā)展。近年來,政府引導(dǎo)基金規(guī)模再次攀升。據(jù)清科研究數(shù)據(jù),自2021年以來,累計有163只政府引導(dǎo)基金先后成立,總目標(biāo)規(guī)模達(dá)9806.04億元。其中,2021年成立150只,數(shù)量創(chuàng)2019年以來的新高,目標(biāo)規(guī)模為8667.04億元。截至目前,各地政府已累計成立1841只政府引導(dǎo)基金,總目標(biāo)規(guī)模突破10萬億元。本輪政府引導(dǎo)基金設(shè)立,與一般的政府融資平臺的單一層級、單一區(qū)域的運作模式不同,具有向下延伸和區(qū)域整合的特點。這些自上而下的整合,意味著區(qū)域內(nèi)部不同層級之間、跨區(qū)域資源的整合和協(xié)調(diào),從而形成優(yōu)勢互補,實現(xiàn)協(xié)同發(fā)展。

我們建議,受疫情沖擊、財政緊張的部分地方政府,可根據(jù)地方基建項目發(fā)展需要,適當(dāng)增加中央對地方政府的轉(zhuǎn)移支付,加速財政轉(zhuǎn)移支付資金下?lián)。也可通過國開行、農(nóng)發(fā)行等機構(gòu),為地方政府基建投資提供資金支持。

總而言之,我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍有較大空間。在科學(xué)規(guī)劃、合理布局、講求效率的前提下,基礎(chǔ)設(shè)施投資大有可為,關(guān)鍵是調(diào)動中央和地方兩個積極性;ㄍ顿Y能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)在較短時間內(nèi)企穩(wěn),并有助于改善市場預(yù)期、激發(fā)市場主體的積極性,這對今年經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長有著特殊意義。(作者盛松成為中歐國際工商學(xué)院教授、中國人民銀行調(diào)查統(tǒng)計司原司長,龍玉為中歐陸家嘴國際金融研究院研究員,王丹為上海財經(jīng)大學(xué)博士研究生)

(來源:經(jīng)濟(jì)參考報)

 

 

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